De navorderingstermijn in het douanerecht: wordt vijf jaar de ‘standaard’?

Als de Douane bij een controle constateert dat te weinig douanerechten zijn afgedragen, kan de Douane deze douanerechten navorderen. Die navordering hoeft niet beperkt te worden tot die ene aangifte, maar kan worden toegepast met terugwerkende kracht. Dat is zeker het geval bij een controle na invoer (CNI). Sinds de inwerkingtreding van het DWU per 1 mei 2016 zien wij in de praktijk dat de Douane steeds vaker terugvordert over een periode van vijf jaar en gebruik maakt van de verlengde navorderingstermijn. Waar ligt de grens om na te vorderen door de Douane buiten de reguliere termijn van drie jaar. Is het wel zo eenvoudig als het lijkt?
Door Susanna
24 augustus 2021
Susanna

De reguliere en verlengde navorderingstermijn

In alle EU-lidstaten geldt een reguliere navorderingstermijn van drie jaar. In bepaalde situaties kan de Douane echter ook een langere termijn toepassen. Hoe lang die termijn daadwerkelijk is en onder welke omstandigheden die langere termijn wordt gehanteerd is niet in het EU-recht geregeld, maar afhankelijk van de nationale wetgeving in de betreffende lidstaat. De EU-lidstaten kennen dus zeer verschillende verlengde navorderingstermijnen. Zo kent Nederland een verlengde navorderingstermijn van vijf jaar, terwijl deze in België tien jaar is.


Een onvolledige of onjuiste douaneaangifte is zo gemaakt!


Vóor 1 mei 2016 kon de Douane de verlengde navorderingstermijn alleen toepassen als aan twee voorwaarden werd voldaan. De eerste voorwaarde kennen we nu nog steeds; de douaneschuld moet zijn ontstaan door een handeling die strafrechtelijk vervolgbaar is. De tweede voorwaarde was vastgelegd in artikel 7:7 tweede lid van de Algemene douanewet. Hierin was bepaald dat de verlengde navorderingstermijn alleen kon worden toegepast ten aanzien van personen wier handelen of nalaten gericht was op het ontduiken van rechten. Daarvan is sprake als de betrokkene zich ervan bewust was of in ieder geval begreep dat er een aanmerkelijke kans bestond dat door zijn handelen of nalaten rechten bij invoer zouden worden ontdoken. Het was de Douane op wie de bewijslast lag om aan te tonen dat ook aan de twee voorwaarden werd voldaan.

De bepalingen vanaf 1 mei 2016

Met de inwerkingtreding per 1 mei 2016 van het DWU zijn de bepalingen over de verlengde navorderingstermijn enigszins gewijzigd. De ‘bandbreedte’ van deze verlengde navorderingstermijn is in het DWU vastgesteld op minimaal vijf en maximaal tien jaar.

De Nederlandse wetgever heeft gekozen voor een verlengde navorderingstermijn van vijf jaar, de minimale termijn.  

Bij de inwerkingtreding van het DWU en als gevolg van Europese jurisprudentie heeft de Nederlandse wetgever echter een belangrijke wijziging doorgevoerd. De wetgever heeft namelijk het tweede lid van artikel 7:7 Algemene douanewet geschrapt. Dat betekent dus dat de Douane nu de verlengde navorderingstermijn kan toepassen, zonder dat de handeling gericht was op het ontduiken van rechten.

Met andere woorden is het per 1 mei 2016 voor toepassing van de verlengde navorderingstermijn dus voldoende dat de Douane aantoont dat een douaneschuld is ontstaan door een strafrechtelijke vervolgbare handeling. Ofwel, er geldt nog maar één voorwaarde. Anders dan voorheen maakt het niet meer uit wie de strafrechtelijk vervolgbare handeling heeft verricht en of enige opzet in het spel is. De verlengde navorderingstermijn geldt ook voor personen aan wie zelf geen strafrechtelijk vervolgbaar handelen valt te verwijten. Dit lijkt op een aanzienlijke verruiming van de navorderingsmogelijkheden van de Douane.

Strafrechtelijk vervolgbare handeling

Het probleem is dat in Nederland het doen van een onjuiste of onvolledige douaneaangifte – hoe klein de onjuistheid ook is – altijd kwalificeert als een handeling die strafrechtelijk vervolgbaar is.

Van een onvolledige aangifte is bijvoorbeeld al sprake als een BTI is afgegeven en de hierin genoemde goederencode is gehanteerd, maar het BTI-nummer niet is opgenomen in de douaneaangifte. Ook van een onjuiste aangifte is al snel sprake. Zo is het invullen van een onjuist adres – zelfs door een typefout en in een situatie dat het adres totaal niet relevant is – een voorbeeld van een fout in de douaneaangifte.

Omdat in artikel 10:5 lid 1 ADW en andere strafbepalingen een bijzonder ruime formulering is gegeven voor strafbare feiten, spreken we dus in haast alle gevallen wel van een strafrechtelijk vervolgbare handeling. De gevolgen van deze ruime formulering aan strafbare feiten in het douanerecht kan verstrekkende gevolgen voor een betrokkene hebben.

Wees kritisch!

De vraag is of de haast onbeperkte toepassing van de verlengde navorderingstermijn wel juist is en de wet wel zo moet worden toegepast. Ook is de vraag of er altijd daadwerkelijk sprake is van een strafrechtelijk vervolgbare handeling. De Douane moet immers nog wel stellen en motiveren dát er sprake is van een strafrechtelijk vervolgbare handeling. Daarbij is van belang dat niet elke onregelmatigheid kwalificeert als een strafrechtelijk vervolgbaar feit.

Ook geldt het beginsel ‘geen straf zonder schuld’. Hoewel ‘schuld’ bij de strafrechtelijke overtredingen van hoofdstuk 10 van de Algemene douanewet geen bestanddeel van het delict is, betekent dit nog niet dat hieraan in de afweging of sprake is van een ‘strafrechtelijke vervolging’ geen aandacht besteed hoeft te worden. Als een belanghebbende een beroep kan doen op afwezigheid van alle schuld (AVAS), is er geen sprake van schuld noch van verwijtbaarheid. Dan kan ook geen sprake zijn van een ‘strafrechtelijke vervolging’ en moet van strafvervolging afgezien worden.

Een andere situatie waarbij geen sprake kan zijn van strafrechtelijke vervolging is wanneer de belanghebbende een pleitbaar standpunt heeft ingenomen. Zeker in het douanerecht komt dat vaker voor. In diverse procedures blijkt achteraf dat een dergelijk standpunt zelfs niet alleen pleitbaar was, maar ook het enige juiste standpunt is.

Naast de strafbare feiten die in hoofdstuk 10 ADW worden genoemd zijn in hoofdstuk 9 de beboetbare feiten opgenomen. Er is door de wetgever namelijk een onderscheid gemaakt tussen de zogenoemde bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat slechts een aantal beboetbare feiten nader zijn uitgewerkt. De Douane heeft dus in bepaalde gevallen wél een mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te leggen maar niet altijd de mogelijkheid om een strafrechtelijke boete op te leggen. Ook in dat kader is ‘strafrechtelijke vervolging’ dus niet altijd een vanzelfsprekendheid.

Controleer altijd tijdig of de UTB terecht is opgelegd

Beleid Douane

Als we naar de letter van de wet kijken, blijkt dat het doen van een onjuiste of onvolledige douaneaangifte altijd al kon worden aangemerkt als een handeling die strafrechtelijk vervolgbaar is. Daar is met de komst van het DWU niets in gewijzigd.

Uit de praktijk blijkt echter dat de Nederlandse Douane steeds vaker – naar onze mening ten onrechte – gebruik maakt van de verlengde navorderingstermijn. Daarbij wordt aangevoerd dat het doen van een onjuiste aangifte kwalificeert als een strafrechtelijk vervolgbare handeling op grond van artikel 103, lid 2 DWU juncto artikel 7:7 ADW en dat dit reeds voldoende is voor het toepassen van de verlengde navorderingstermijn. Wij menen echter dat de wetgever nooit heeft bedoeld om de Douane de gelegenheid te geven om áltijd de verlengde navorderingstermijn toe te passen.

Het leek er zelfs langere tijd op dat het beleid van de Douane – ook na de inwerkingtreding van het DWU – ongewijzigd zou blijven en dat de Douane in beginsel de navorderingstermijn van drie jaar zou blijven toepassen. Ofwel dat de Douane alleen de verlengde navorderingstermijn zou gebruiken bij – kortweg gesteld – fraude. Dit blijkt in de praktijk nu toch anders te zijn. Wij zien steeds vaker dat de Douane redelijk eenvoudig en vaak ten onrechte de verlengde navorderingstermijn toepast.

Aanpassing wetgeving?

Wat ons betreft moet de verlengde navorderingstermijn alleen worden toegepast in een situatie waarbij er bewust en te kwader trouw is gehandeld. Het past niet om bij enige vorm van schuld de verlengde navorderingstermijn toe te passen. Dat is anders als er sprake is van opzettelijk handelen ofwel ‘willens en wetens’ handelen. Op het moment dat artikel 7:7 ADW in originele vorm tot stand kwam – in relatie tot de nationale strafbepalingen – is het nooit de bedoeling geweest om de kleinste en meest onschuldige onjuistheid in een aangifte de grondslag te laten vormen voor de zwaarste vorm van navordering. De strafbare feiten van hoofdstuk 10 ADW zijn alle reeds te vinden in de diverse voorgangers van de huidige Algemene Douanewet (namelijk de Douanewet) die vele decennia geleden van toepassing waren. Het lijkt ons reëel om de verlengde termijn alleen toe te passen voor diegene die bewust of opzettelijk een onjuiste aangifte doet. Het heeft nog meer de voorkeur om de wet zodanig te wijzigen dat er een duidelijk verschil komt in enerzijds strafbare feiten die niet leiden tot een verlenging van de navorderingstermijn en anderzijds strafbare feiten waarvoor de verlenging wel is gerechtvaardigd.

Op dit moment is het echter niet de verwachting dat de wet zal worden gewijzigd. Inmiddels heeft de Rechtbank Noord-Holland een uitspraak gedaan over toepassing van de verlengde navorderingstermijn. In deze uitspraak is de Douane in het gelijk gesteld (ECLI:NL:RBNHO:2021:4292). Het betreft hier echter geen eindarrest en binnen onze praktijk voeren wij diverse procedures over dit onderwerp. Een gerechtelijke eindconclusie is dus nog zeker niet bekend. Wellicht zal zelfs een prejudiciële procedure bij het Europese Hof van Justitie nodig zijn.

Wat kunt u doen?

Als u een UTB ontvangt, controleer dan altijd of de UTB terecht is opgelegd. Is het standpunt van de Douane wel juist, bijvoorbeeld dat de goederen zijn aangegeven met een onjuiste goederencode? Maar kijk ook naar de formele kanten van de zaak. Heeft u een voornemen tot navordering gekregen, bent u bijvoorbeeld geïnformeerd over de monsterneming of gaat de douaneschuld uiteindelijk teniet. Bent u het oneens met de UTB, dan kunt u hiertegen bezwaar indienen. De termijn hiervoor is zes weken, dus enige haast is wel geboden.

Stel ook vast of de reguliere termijn van drie jaar of de verlengde navorderingstermijn wordt toegepast. Als de verlengde termijn is toegepast, kijk dan extra kritisch naar de onderbouwing van de Douane. Slechts vermelding van “een onjuiste douaneaangifte is een strafrechtelijk vervolgbare handeling en op grond van artikel 103 lid 2 DWU en artikel 7:7 ADW pas ik daarom de verlengde navorderingstermijn toe” is wat ons betreft onvoldoende.

Het zal duidelijk zijn, zelfs als de Douane inhoudelijk gelijk heeft, kan het formele recht in sommige gevallen nog wel een uitkomst bieden. Het wel of niet toepassen van de verlengde navorderingstermijn is hier een voorbeeld van.

Conclusie en meer informatie

De wetgeving op het gebied van de verlengde navorderingstermijn geeft reden tot veel discussies en procedures. Om elke vorm van een onjuiste aangifte te laten resulteren tot toepassing van de verlengde navorderingstermijn is een buitenproportioneel en onjuist standpunt.

Mocht u een UTB ontvangen waarbij de verlengde navorderingstermijn is toegepast, controleer altijd of dit terecht is! Wilt u meer weten of bezwaar of beroep tegen een UTB laten aantekenen? Neemt u dan contact op met Susanna van Amersfoort.

Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, aanvaardt Customs Knowledge geen aansprakelijkheid voor eventuele fouten en onvolkomenheden, noch voor de gevolgen hiervan. Dit artikel is niet bedoeld als een specifiek advies. Zie in dit kader ook de Algemene Voorwaarden van Customs Knowledge BV.