OLAF in het douanerecht

In dit artikel wordt uitleg gegeven over wie of wat OLAF nu eigenlijk is en de invloed die zij uitoefent binnen het douanerecht. Hierbij wordt ook gekeken naar de waarde welke wordt gehecht aan de bevindingen en aanbevelingen van OLAF door zowel de Douane als de gerechtelijke instanties.
Door Bart
maandag 7 oktober
Bart

Regelmatig worden importeurs en douane-expediteurs geconfronteerd met de bevindingen van OLAF. Deze bevindingen resulteren in zo’n geval vaak in een navordering van douanerechten, maar veelal in het bijzonder antidumpingheffingen. In dit artikel wordt uitleg gegeven over wie of wat OLAF nu eigenlijk is en de invloed die zij uitoefent binnen het douanerecht. Hierbij wordt ook gekeken naar de waarde welke wordt gehecht aan de bevindingen en aanbevelingen van OLAF door zowel de Douane als de gerechtelijke instanties. Ter onderbouwing zal ook enige recente jurisprudentie de revue passeren.

Wie of wat is OLAF?

“Europese fraudebestrijding in 2013 succesvoller” kopt de website van de douane op 2 mei 2014, refererend aan persbericht nr. 06/2014 van OLAF van 29 april 2014. Om te vervolgen dat het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) erin is geslaagd om in 2013 de strijd tegen fraude Europawijd op te voeren. Niet alleen is er meer dan ooit tevoren door burgers en instellingen informatie aangeleverd die voor onderzoek in aanmerking kwam, ook heeft OLAF een recordaantal onderzoeken afgerond, de gemiddelde duur ervan verkort en in vergelijking met de voorgaande vijf jaar meer aanbevelingen gegeven.

Zoals de aanhef van het artikel al aangaf hebben importeurs en douane-expediteurs regelmatig te maken met OLAF, of letterlijk “Office de Lutte Anti-Fraude”. Voordat ingegaan wordt op de bevindingen welke de importeurs rechtstreeks raken, schetsen we kort waar OLAF zich mee bezig houdt.

Deze Europese centrale fraudebestrijdingseenheid heeft een aantal taken die zien op bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie. Hiertoe worden fraude, corruptie en andere illegale praktijken onder de loep genomen. OLAF verricht zelfstandig onderzoeken naar de rechtmatigheid van uitgaven welke zijn gedaan door EU instellingen (denk hierbij bijvoorbeeld aan onderwijssubsidies).

Maar belangrijker nog, OLAF helpt de nationale autoriteiten – in de EU en daarbuiten –  bij strafrechtelijk onderzoek en draagt bij aan onderzoeken van nationale instanties of andere EU-diensten door het inwinnen en uitwisselen van informatie en contacten te vergemakkelijken. Vooral bij de uitvoering van deze laatste taak wordt de relatie met het douanerecht gemaakt.

Onderzoeken

OLAF verzamelt en bestudeert met name informatie over fraudegevallen met eigen middelen van de EU. Wanneer we het hebben over eigen middelen, worden hiermee bedoeld de gelden die worden geïnd in het kader van het communautaire beleid. Hierbij moet vooral worden gedacht aan de douanerechten, heffingen van gelijke werking zoals antidumpingrechten en landbouwrechten.

Afhankelijk van het soort onderzoek stuurt OLAF hierbij de lidstaten aan en voert ook in nauwe samenwerking met de lidstaten onderzoeken uit.

Wanneer OLAF een bevinding heeft gedaan en dit heeft gerapporteerd aan de lidstaten, wordt hier doorgaans door de douane op gereageerd met een uitnodiging tot betaling.

Alvorens we overgaan tot de bespreking van de onderzoeken die de importeurs en douane-expediteurs direct aangaan, laten we met een arrest laten zien dat de bevindingen van OLAF ook van invloed zijn op de verplichtingen van de douaneautoriteiten zelf.

In een recent arrest – 3 april 2014 – van het Hof van Justitie, de zaak C-60/13, heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat het Verenigd Koninkrijk niet heeft voldaan aan haar verplichtingen.

Het Hof oordeelde dat het Verenigd Koninkrijk ten onrechte had geweigerd de verschuldigde rechten ter beschikking te stellen ter zake van de invoer van verse knoflook waarvoor een onjuiste bindende tariefinlichting ('BTI') was afgegeven. De OLAF had in deze zaak een controle in het Verenigd Koninkrijk uitgevoerd en de Europese Commissie op de hoogte gesteld dat het Verenigd Koninkrijk duidelijke administratieve procedurefouten had gemaakt door de BTI’s alleen op basis van de gegevens van de importeurs af te geven zonder hierbij monsters of documenten op te vragen die hen wellicht hadden geholpen bij het bepalen van de juiste GN code.

Oorsprong en antidumping

Bij bestudering van de OLAF-verslagen van de afgelopen jaren, wordt duidelijk dat de meeste onderzoeken zich richten op oorsprongsmeldingen. De reden hiervoor lijkt me hiervoor overigens ook wel logisch. Al jaren vindt er veel fraude plaats met betrekking tot – de veelal hoge – antidumpingheffingen (ADH). Of het nu schroeven, fietsen of silicium betreft, door het vals aangeven van de oorsprong van deze producten loopt de Europese Unie jaarlijks vele miljoenen euro’s aan douanerechten mis. Juist in deze onderzoeken is de rol van OLAF erg zichtbaar. Om bewijs te kunnen leveren dat de producten niet van oorsprong zijn uit het land waarvoor de oorsprongsbescheiden zijn afgegeven, maar ook om het bewijs te leveren dat deze producten van origine zijn uit het land waarvoor juist de antidumpingrechten gelden, is goede samenwerking tussen de EU en de landen waar de controle plaatsvindt hard nodig. OLAF is dé instantie die namens de EU de contacten legt in de betreffende landen en daar waar nodig de juiste controles uitvoert.

Het is dan ook niet verbazingwekkend dat in de huidige rechtspraak veel bezwaar- en beroepszaken zijn waarin oorsprong en antidumpingheffingen centraal staan. Wanneer OLAF een bevinding heeft gedaan en dit heeft gerapporteerd aan de lidstaten, wordt hier doorgaans door de douane op gereageerd met een uitnodiging tot betaling. Omdat de douane in dit soort zaken veelal van mening is dat er fraude speelt, is het niet ongebruikelijk dat zij hierbij (automatisch) de navorderingstermijn van vijf jaar aanhoudt voor alle mogelijke schuldenaren. Het is echter vaak nog maar de vraag of alle betrokkenen een rol hebben gespeeld in de fraude, waardoor een UTB met een navorderingstermijn van vijf jaar niet altijd gerechtvaardigd is. In de bezwaarprocedure wordt overigens zelden door de douane beslist in het voordeel van de importeur of diens vertegenwoordigende douane-expediteur. Dit lijkt ook niet echt nodig omdat bij zowel de Rechtbank als het Gerechtshof de zaken waarbij OLAF bevindingen een rol spelen, doorgaans in het voordeel van de douane worden uitgelegd. Anders dan de zaken waarbij OLAF geen rol heeft gespeeld en waarbij de bewijslast doorgaans bij de inspecteur ligt als het gaat om het aantonen van de oorsprong, lijkt deze bewijslast voor de importeur erg zwaar te wegen wanneer er een onderzoek en bevinding van OLAF ten grondslag ligt aan de uitnodiging tot betaling.

In de jurisprudentie van zowel Rechtbank als het Gerechtshof is hierover regelmatig het volgende oordeel terug te vinden:

“Het terzijde stellen van de bevindingen van een onderzoeksmissie door het OLAF is een dusdanig ingrijpende handeling, dat dit in het algemeen slechts gerechtvaardigd zal zijn, indien de door eiseres aangevoerde grieven tegen de bevindingen van de onderzoeksmissie van het OLAF zodanig ernstig zijn, dat geen geloofwaardigheid aan de bevindingen van het OLAF (meer) kan worden toegekend”

Het is dus niet gemakkelijk voor een importeur om dergelijk bewijsmateriaal te leveren, met als gevolg de instandhouding van de uitnodiging tot betaling. Voor een importeur is dit vaak een wrang resultaat, zeker als de importeur ook in het vermeende land van oorsprong zelf onderzoek heeft gepleegd naar de betrouwbaarheid van de leverancier in relatie tot de oorsprong van de producten.

Het wil overigens niet zeggen dat iedere OLAF-bevinding per definitie resulteert in een slechte afloop voor de importeur. Het Gerechtshof Amsterdam oordeelde namelijk op 2 mei 2013 in zaak nr. 11-0096, dat de door OLAF gestelde vragen een te  algemeen karakter hadden en dat de antwoorden al even algemeen waren beantwoord. Hieruit mocht geenszins de conclusie worden getrokken dat de onderhavige producten de door OLAF beoogde oorsprong hadden. Uit het onderzoeksrapport van OLAF-rapport viel niet op te maken welke zendingen de door OLAF geconstateerde Chinese oorsprong hadden. Het rapport was als zodanig gebrekkig met als resultaat de vernietiging van de uitnodiging tot betaling. Voortbordurend op deze uitspraak is het na het krijgen van een uitnodiging tot betaling altijd van belang de rapporten van OLAF op te vragen en kritisch te bestuderen op zowel de vraagstelling als beantwoording. Indien blijkt dat mogelijke onterechte conclusies zijn getrokken op basis van de vragen en antwoorden, loont dit om in de bezwaar- en beroepsprocedure naar voren te brengen.

Toekomst

Vooruitblikkend naar 2014, verklaarde Giovanni Kessler, directeur-generaal van OLAF vervolgens: "De inwerkingtreding van een nieuwe OLAF-verordening en de goedkeuring van de nieuwe richtsnoeren voor OLAF-medewerkers betreffende de onderzoeksprocedures heeft OLAF sterker gemaakt. Wij zullen er alles aan doen om de kwaliteit van ons onderzoekswerk op peil te houden en het fraudebestrijdingsbeleid verder te ontwikkelen. Een cruciaal element van onze visie op een betere bescherming van de financiële belangen van de EU is onze actieve steun voor de plannen van de Commissie om een Europees Openbaar Ministerie op te richten."

Dat deze woorden geen loze beloften, maar reële verwachtingen zijn, blijkt overigens ook wel uit de cijfers die OLAF kan tonen over het jaar 2013.

Europese fraudebestrijding in 2013 succesvoller.

Niet alleen werden er veel meer controles gedaan in vergelijking met de voorgaande jaren, belangrijker nog is het feit dat deze controles in een recordtempo werden afgerond. Los van de selectiefase betrof in 2013 de gemiddelde duur van een onderzoek maximaal 21,8 maanden. Met inachtneming van de navorderingstermijn voor douanerechten is de kans dat importeurs worden geconfronteerd met een (nog grotere) uitnodiging tot betaling naar aanleiding van de efficiëntere en snellere afwikkeling van OLAF-onderzoeken steeds groter aan het worden. Het is dan ook zaak dat de importeurs, maar ook waar mogelijk de douane-expediteurs, zich er van vergewissen dat er mogelijk aandacht bestaat voor de door hen ingevoerde producten, waardoor niet alleen een sterk dossier kan worden opgebouwd maar ook zoveel als mogelijk twijfels kunnen worden weggenomen over de vermeende oorsprong.

Navorderingstermijn en verdedigingsbeginsel

Overigens is een doorlooptijd van - afgerond - 22 maanden natuurlijk nog steeds erg lang. Gezien de navorderingstermijn van drie jaar (eventueel onder omstandigheden vijf jaar) moet de Douane naar aanleiding van een OLAF-rapport vaak haastig werken om nog op tijd na te vorderen. Afgelopen maanden zijn een aantal cliënten weer geconfronteerd met navorderingen die snel werden opgelegd vanwege de verjaring en waarbij een reële mogelijkheid tot verdediging ver te zoeken was. Termijnen om te reageren van enkele dagen is daarbij geen uitzondering. Hoewel wij begrijpen dat wanneer de Douane laat wordt geïnformeerd door de OLAF en de Douane dan vaart moet maken om een navordering nog veilig te kunnen stellen, dit naar onze mening niet betekent dat de rechten op verdediging mogen worden geschonden. Dat vindt echter soms wel terdege plaats.

Bijzonder korte termijnen, slecht gemotiveerde besluiten en de situatie dat het OLAF-onderzoek of -rapport nog helemaal niet afgerond is, zijn hierbij zeker geen uitzondering.

Als u geconfronteerd wordt met een navordering waarvan u zich afvraagt of deze wel zorgvuldig tot stand is gekomen, overweeg dan ook om deze reden een beroepsprocedure te voeren.

Meer informatie

Customs Knowledge adviseert en helpt u graag en professioneel om de kans op onregelmatigheden te verminderen.

Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, aanvaardt Customs Knowledge geen aansprakelijkheid voor eventuele fouten en onvolkomenheden, noch voor de gevolgen hiervan. Dit artikel is niet bedoeld als een specifiek advies. Zie in dit kader ook de Algemene Voorwaarden van Customs Knowledge BV.