Overtreding van de communautaire douanewetgeving: strafbaar feit of bestuurlijke boete?

1. Inleiding

Indien u onverhoopt bij de uitvoering van uw werkzaamheden de communautaire wetgeving overtreedt dan kunt u geconfronteerd worden met een bestuurlijke boete of een sanctie middels de Fiscale Strafbeschikking. In de praktijk zien we dat de inspecteur de bestuurlijke boete als sanctie-instrument steeds vaker en met steeds hogere bedragen toepast. Hoe werkt dat nu precies en hoe verhoudt zich dit tot de politieke ontwikkelingen op dit gebied?

In tegenstelling tot de accijnswetgeving worden de meeste overtredingen van de communautaire douanewetgeving beheerst door het strafrecht. Indien u bijvoorbeeld een onjuiste aangifte ten invoer doet dan is dit strafbaar gesteld in artikel 10:5 van de Algemene Douanewet (“ADW”). De rechtsnorm (de norm die is geschonden) staat in artikel 162 van het Douanewetboek van de Unie (“DWU”), daarin is namelijk geregeld welke gegevens de aangifte moet bevatten. De meeste overtredingen op douanegebied kennen een vergelijkbare constructie.

2. Sanctiebepalingen

In de sanctiebepaling – zoals 10:5 ADW – staat vervolgens welke straf kan worden opgelegd, voor het plegen van het betreffende strafbare feit. Om bij het voorbeeld te blijven: het doen van een onjuiste aangifte wordt “gestraft met een hechtenis van ten hoogste zes maanden of geldboete van de derde categorie”. Dit terwijl het opzettelijk doen van een onjuiste aangifte wordt “gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie of, indien dit bedrag hoger is, ten hoogste eenmaal het bedrag van de te weinig geheven rechten.”

3. Hoogte van de sancties

De categorieën waarnaar wordt verwezen, staan opgenomen in het commune strafrecht. In artikel 23 lid 4 van het Wetboek van Strafrecht zijn deze gedefinieerd. Zo bedraagt een boete van de derde categorie EUR 8.200, terwijl de vijfde categorie EUR 82.000 bedraagt.

De bestuurlijke boete lijkt steeds vaker als sanctie-instrument door de inspecteur te worden toegepast.

Dit zijn de maximumbedragen die een Boete-Fraude-Coördinator (“BFC”) u kan opleggen, tenzij in de bijzondere wetgeving, zoals de ADW, hiervan is afgeweken. Een voorbeeld daarvan heb ik zojuist gegeven: indien u opzettelijk een onjuiste aangifte doet, is de maximum sanctie niet het bedrag van de vijfde categorie, EUR 82.000, maar ten hoogste het ontdoken bedrag aan belastingen indien dat meer zou blijken te zijn.

De BFC is in beginsel¹ gebonden aan het handboek douane onderdeel 36.00.00 “strafbepalingen”. Dit is een openbaar document waar u zich op kan beroepen, aangezien het kan worden gekwalificeerd als pseudo-wetgeving.

In onderdeel 2.14.3 van dit onderdeel van het handboek staan de percentages die worden opgelegd bij het bepalen van de sanctie. Die sanctie wordt u medegedeeld via een Fiscale Strafbeschikking. Bij overtredingen wordt 10% van het ontdoken bedrag als straf opgelegd met een minimum van EUR 250, bij grove schuld en opzet is dit respectievelijk 25% en 50% van het ontdoken bedrag met een minimum van EUR 500.

Indien u een strafbaar feit pleegt op het gebied van accijnzen dan staan de sancties opgenomen in de Wet op de Accijns en de Algemene Wet inzake Rijksbelastingen.

4. Bestuurlijke boetes

In het communautaire douanerecht kennen we naast de sancties op strafbare feiten ook bestuurlijke boetes. Deze zijn opgenomen in hoofdstuk 9 van de Algemene Douanewet. Het gaat dan bijvoorbeeld om het niet voldoen aan formaliteiten, een vermis in een entrepot of het niet voldoen aan de voorwaarden voor een vergunning.

5. Bestuursrecht versus strafrecht

In onze adviespraktijk zien we de inspecteur steeds vaker grijpen naar de bestuurlijke boete als sanctie-instrument. Dat geldt niet alleen in het communautaire douanerecht maar ook in relatie tot de accijnswetgeving.

Waarom de inspecteur dit doet is niet precies bekend. Op basis van het zogenaamde una-via-beginsel moet de inspecteur bij een onregelmatigheid die zowel een bestuurlijke als strafrechtelijke sanctie kan opleveren kiezen² tussen een bestuurlijke of strafrechtelijke sanctie.

Mogelijke redenen zijn:

1. Het bedrag dat kan worden opgelegd bij een bestuurlijke boete is bij eenvoudige overtredingen vaak iets hoger dan de strafrechtelijke sanctie.
2. Bovendien gelden voor de bestuurlijke boetes niet de maximale grenzen (categorieën) van artikel 23 Wetboek van Strafrecht, waardoor de bestuurlijke boete aanzienlijk hoger uit kan vallen.
3. Een andere reden zou kunnen zijn dat het strafrecht meer rechten voor een verdachte heeft ingebouwd, dan de rechten die een belanghebbende heeft in het bestuursrecht. Als verdachte wordt u bijvoorbeeld voorafgaand aan het vaststellen van de sanctie verhoord en mag u een verklaring afleggen, bij een verzuimboete geldt deze verplichting niet.
4. Bovendien zijn de doorlooptijden in bestuursrecht, die wij evengoed als lang ervaren, gemiddeld korter dan in het strafrecht.
5. Een laatste reden zou kunnen worden gevormd door het feit dat de inspecteur het gehele traject van het opleggen van de boete, het bezwaar, het beroep en het hoger beroep zelf in de hand heeft en zichzelf kan vertegenwoordigen. In het strafrecht is zij na het instellen van verzet tegen een fiscale strafbeschikking afhankelijk van het Openbaar Ministerie die de zaak vanaf dat moment overneemt.

6. Verhouding politieke ontwikkelingen

Op 21 mei 2018 publiceerde het online vakblad Mr. een interessant artikel met de titel “Grapperhaus zet mes in bestuurlijke boetes”. Een belangrijke reden hiervoor zou volgens dat artikel zijn dat strafrechters zijn gehouden aan een maximum, maar bestuurlijke boetes veel hoger kunnen uitvallen. Minster van Justitie en Veiligheid Grapperhaus noemt het niet uit te leggen dat een strafrechter soms gehouden is aan een aanzienlijk lager strafmaximum dan het bestuursrecht voor dezelfde overtreding.

Dit komt precies overeen met wat wij zien bij onze klanten in de adviespraktijk. Zoals ik al eerder aangaf wordt bij de bestuurlijke boetes niet verwezen naar de categorieën zoals opgenomen in het commune strafrecht. Dit is in principe ook logisch aangezien het twee verschillende rechtsgebieden betreft, maar het gevolg is dat de bestuurlijke boetes aanzienlijk hoger kunnen uitpakken voor eenzelfde overtreding.

Grapperhaus wil nu wettelijk vastleggen dat de bestuurlijke boetes ook de boetecategorieën uit het strafrecht volgen. Hierdoor zouden de boetes gelijk of op zijn minst vergelijkbaar zijn, ongeacht vanuit welk rechtsgebied ze worden opgelegd.

7. Conclusie

In tegenstelling tot de politieke wind, lijkt de inspecteur steeds vaker de bestuurlijke boete als sanctie-instrument te gebruiken, met aanzienlijk hogere boetes tot gevolg. Op termijn zouden de wetsvoorstellen die minister Grapperhaus heeft aangekondigd ertoe moeten leiden dat in ieder geval de hoogte van de boete opgelegd vanuit het bestuursrecht of vanuit het strafrecht gelijk of vergelijkbaar moeten zijn.

Tot die tijd is het goed kritisch te kijken naar de boete die aan u is opgelegd. Ook al is de inspecteur niet gebonden aan de boetecategorieën van het strafrecht, dat geeft de inspecteur geen vrijbrief om disproportionele boetes op te leggen.

8. Meer informatie

Customs Knowledge adviseert en helpt u graag en professioneel om de kans op onregelmatigheden te verminderen. Voor vragen of opmerkingen over dit onderwerp kunt u contact opnemen met Dianne Beurskens–Weijers (dianne.beurskens@customsknowledge.nl).

1 Het is de jurisdictie van de BFC om te bepalen welke straf passend is, uiteraard binnen de wettelijke kaders.
2 Overigens lijkt dit beginsel door recente jurisprudentie (waaronder ECLI:NL:GHARL:2016:3001) onder druk te staan. Hier wordt in dit artikel niet nader op ingegaan.

Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, aanvaardt Customs Knowledge geen aansprakelijkheid voor eventuele fouten en onvolkomenheden, noch voor de gevolgen hiervan. Dit artikel is niet bedoeld als een specifiek advies. Zie in dit kader ook de Algemene Voorwaarden van Customs Knowledge BV.